张明：对“三策合一”框架的评论及如何全面审视中国潜在增速

来源：中国宏观经济论坛 2023-05-10 18:21:48

张明中国社科院金融研究所副所长

(资料图)

以下观点整理自张明在CMF宏观经济理论与思想研讨会（第5期）上的发言

本文字数：2737字

阅读时间：7分钟

一、对“三策合一”理论框架的五点评论

目前很多宏观研究主要聚焦短期数据，因此本次CMF理论与思想报告讨论中长期趋势，特别是研究宏观经济理论的变化，实属难得。报告具有很强的原创性，把增长政策、稳定政策、结构政策结合起来考虑，是针对当前全球和中国经济现状的深入思考。然而，我认为“三策合一”分析框架仍有一些改进提升的空间。

1、关于潜在增速缺口的定义尚不明确

“三策合一”框架提出的前提之一是存在两个缺口：产出缺口和潜在增速缺口。产出缺口比较好理解，比较费解的是潜在增长率缺口。报告中提到，中国和部分主要国家的当前潜在增速低于理想潜在增速，但是什么是理想潜在增速，这一定义并不明确。究竟是资源禀赋没有被充分运用导致潜在增速下降，还是体制机制问题导致潜在增速低于理想水平，状况成因不明。

举例来看，阿根廷和俄罗斯目前的潜在增速低于理想水平，如果能够建立一个更好的体制机制来充分调动生产要素，他们应该会有更高的增速。但是这样的理想增速对宏观分析有无意义值得商榷。因此，要明确理想潜在增速以及潜在增速缺口的提法是否合理。

另一个方面的问题是，如果经济增速持续低于潜在增速，也即存在持续的负向产出缺口，这可能是由于潜在增速估算中存在系统高估，而非真正的负向潜在缺口。比如经济围绕潜在增速上下波动，增速低于潜在增速的时间占比为50%、60%，这能够得到合理解释，但如果在80%的时间内经济增长均低于潜在增速，那么问题可能是高估了潜在增速，而非存在持续的负向产出缺口。

2、把结构政策和稳定政策、增长政策放到一起是否合理

首先，要明确财政政策和结构政策的关系。货币政策是总量政策，但财政政策是否部分属于结构政策呢？例如，累进式的税收体系与转移支付是否属于结构政策的范畴？

其次，要明确增长政策和结构政策的关系。一般的分析框架认为，短期政策从需求侧发力，例如财政货币政策，而中长期政策更多是从供给侧发力，多数属于增长政策。那么，增长政策属于结构政策吗？反过来结构政策属于增长政策吗？似乎难以准确区分。所以，要理清楚诸如供给侧结构性政策、需求管理政策这些新名词的准确内涵。

再次，要明确结构政策和改革的关系。例如，关于收入再分配政策，例如通过引入财产税来缓解收入分配差距过大，这究竟属于结构政策呢还是改革呢，我认为有待考量。

综上所述，如果可以明确厘清上述三种关系，那么“三策合一”理论框架将拥有更为坚实的基础。

3、筹建政策协调委员会需要关注许多细节

报告提到实现“三策合一”需要创建宏观政策协调委员会，这当中存在很多细节问题。

首先，宏观政策协调委员会是新设机构还是从属于现有机构？目前中央层面已经有了很多关于财金政策的机构，例如中财办、中央金融委员会、深改组等。是否有必要单独设立新机构，仍有待讨论。

其次，牵头单位是另一个问题。各类政策需要协调，且协调频率悬而未决。当负责政策制订与执行的部委跟协调委员会的意见不一致，如果协调委员会强推政策落实的话，最终问责归属似乎也不明确。例如，如果协调委员会在决策层面不顾部委意见而强推的话，如果政策推进出了问题，部委是不愿意承担责任的。

再次，如果宏观政策、结构政策、增长政策需要频繁进行协调，那么货币政策独立性还能否得到保证呢？

综上所述，协调委员会的构建本身需要注意很多细节，而难处都在细节中。

4、协调机制未必能显著简化决策程序

“三策合一”虽然增加了一个政策层面的协调机制，但是具体决策还是要落到具体部门去执行。比如，委员会判断现在结构存在问题，要进行结构改革，然而实际上并没有所谓的结构改革部门，改革都必须落到具体部门，例如制定税收政策、生育政策、教育政策等。换言之，建立“三策合一”框架未必能显著简化决策程序。

5、过度或错误的结构政策会带来弊端

历史经验与国际经验均表明，过度或错误的结构政策会遏制市场发展和抑制草根创新。结构政策的成本与风险不容忽视。

二、应从四个方面全面审视潜在增速

1、应合理确定中国的潜在增速，并坚持通过改革开放来提振潜在增速

对中国这样的国家而言，影响潜在增速高低的因素至少涉及技术进步的速度、制度变革的空间和方向、人口结构及其动态变化、人力资本积累速度快慢、产业升级方向与速度等。换言之，对有着巨大结构改革空间的中国而言，不应把潜在增速定得过低。尤其是在经历特定重大负面冲击之后，不要简单线性外推，认为未来的潜在增速会一直保持较低水平。古语曰：取法其上，得乎其中。在目前国内外形势下，尤其需要通过改革开放来提振潜在增速。

2、关注国际趋势性变化和一国潜在增速的关系

当前虽然短期内通胀高企，但是全球增长依然持续低迷，地缘政治冲突明显上升，中美博弈正在长期化和扩展化。那么，外部环境大幅恶化是否影响中国潜在增速呢，这是一个值得思考的问题。在过去，计算潜在增速通常只考虑国内情况，而忽略了国际环境。但未来中国面临的外部约束会变得越来越强烈。

3、注意供给侧与需求侧的政策搭配

供给侧政策必须要和需求侧政策搭配使用以最大化协同效应，而目前我国缺乏这样的政策联动机制。从当前中国经济现状来看，短期内需要财政货币政策进一步发力。但是仅仅靠财政货币政策发力是远远不够的，供给侧改革需要跟上步伐。长期依靠需求政策发力自然会带来一系列问题。但反过来说，如果改革举措没有出台，那么短期的政策扩张依旧不能缺席。

4、高度重视中国当前的人口结构变化

中国人口结构有两个拐点：第一个是2010年，工作人口占总人口比重达峰，之后经济潜在增速开始下行；第二个拐点是2022年，总人口规模达峰。蔡昉教授最近发表了一篇很有意思的文章，提及日本经验表明一个问题：当总人口达峰之后，一国将会更多地面临负向的产出缺口。未来中国不仅会面临潜在增速下滑，同时负向产出缺口出现的时间占比将会进一步上升，作为微观主体的家庭会遭遇更多的负向冲击。因此蔡教授提出建议，过去的稳增长措施主要从企业端发力，而随着人口结构的变化，未来的宏观政策发力点应更多直接面向中低收入家庭。

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